سازمانهاي غير دولتي و حقوق بين الملل

  پديده سازمان جامعه بين المللى، به طور قطع يكى از مشخصه هاى بارز عصر حاضر است. پيچيدگى زندگى امروزى، وابستگى متقابل و روزافزون ملت ها و حس لزوم ايجاد اتحاد آنها را به فكر ايجاد تشكيلات يا سازمان هاى بين المللى منسجم و در عين حال،متعدد انداخت. همين نياز است كه حكومت ها و افراد را به گردهمايى در قالب گروه هاى سازمان يافته ترغيب كرده است، يعنى گروه هايى با ساختارى مناسب و با هدف نيل به مقاصد مشخص در زمينه هاى گوناگون.

  اين پديده نه تنها با پيدايش سازمان هاى بين المللى بين دولتى، يعنى همانا نمود وحدتى واقعى ميان حكومت ها ايجاد شده، بلكه پيدايش سازمان هايى كه توسط افراد يا گروه هاى وابسته به دولت هاى مختلف تشكيل شده اند و يا كسانى كه در قلمرو سرزمينى چندحكومت، فعاليت دارند، انگيزه هايى براى تاسيس جامعه بين المللى ايجاد كردند. از آنجايى كه بسيارى از سازمان هاى بين المللى غيردولتى از اهميت و ويژگى بسيارى برخوردارند، بر آن شدم تا در زمينه ارتباط اين سازمان ها با حقوق بين الملل تحقيقاتى به عمل آورم. تعداد اين سازمان ها بسيار بيشتر از سازمان هاى بين دولتى است، به طورى كه نسبت يك به 20 را مى توان براى مقايسه آنهاتخمين زد. علت اين اختلاف واضح و روشن است، زيرا در عمل، تشكيل موسسه اى با ساختارى كاملاً ساده و به ويژه موسسه اى كه براى تاسيس به توافق ميان دولت ها نيازى ندارد، بسيار آسانتر است، مضافاً اين كه روحيه تفاهم و همكارى بين افراد عادى مشهودتر است تا در ميان حكومت ها.

  به طور كلى، علما و نويسندگان علم حقوق بر اين باورند كه سازمان هاى غيردولتى فاقد شخصيت حقوقى در عرصه بين المللى هستند، چرا كه ساختار و اساسنامه آنها بر مبناى قوانين داخلى پايه ريزى شده و اعضاى آنها نيز افراد عادى هستند و نه دولت ها. بايداضافه كرد كه به دليل نبود يك اساسنامه بين المللى واقعى، نظام حقوقى اين سازمان ها از جانب دولت هايى كه به آنها شخصيت حقوقى (مربوط به حقوق عمومى يا خصوصى ) مى دهند، قابل تغيير است. در حال حاضر، نويسندگان بسيارى به بررسى اين مساله مى پردازند.

  با اين اوصاف، نمى توان اين حقيقت را انكار نمود كه تمايل زيادى براى افزايش اين سازمان ها وجود دارد و اين امر ناشى از آن است كه سازمان هاى غيردولتى بين المللى فعاليت هاى مهمى در عرصه جامعه بين الملل ايفا مى كنند. البته شايان ذكر است كه برخى از هواداران اتحاد بين المللى با مشابه سازى فعاليت هاى سازمان هاى غيردولتى و سازمان هاى بين دولتى موافق هستند و حتى براى برخى از اين سازمان ها شخصيت حقوقى قايل مى شوند.

  در اين ميان، حتى نويسندگانى پيدا مى شوند كه با قاطعيت مى گويند: "افراد و سازمان هاى غيرحكومتى شان (ازجمله سازمان هاى غيردولتى ) به عنوان موضوعات حقوق بين الملل به رسميت شناخته شده اند و نبايد كاربرد علمى و پويايى اين سازمان ها را ناديده گرفت". در حقيقت، اگر براى افراد شخصيت حقوقى بين الملل قايل شويم، پس بنابراين دليلى براى انكار اين شخصيت نزدسازمان هاى غيردولتى كه دقيقاً متشكل از همين افراد يا گروه ها هستند، نداريم. البته شايد هنوز وقت آن نشده كه چنين قضاوتى داشته باشيم، اما آنچه كه به نظر مسلم و بديهى است وجود گرايش هاوتمايلاتى براى تصديق همين امر است.

  اين مساله زمانى اتفاق افتاد كه موضوع حقوق سازمان هاى غيردولتى مورد توجه هواداران سرشناس اتحاد بين الملل و موضوع طرح هاى اوليه توافقات بين المللى قرار گرفت. معروفترين موسسه علمى كه در قلمرو اين بحث فعاليت دارد، موسسه حقوق بين الملل است كه از زمان تشكيل اجلاس مادريد (1911) و اسلو (1912) مسوول رسيدگى به اين موضوع مى باشد. موسسه مزبور با استناد به گزارش هاى آقاى "فون بار(Von Bar) "كنوانسيونى را در اجلاس بروكسل (1923) تنظيم كرد. اين متن به عنوان "طرح مقدماتى كنوانسيون مربوط به وضعيت حقوقى انجمن هاى بين المللى" (عبارت "سازمان غيردولتى" اولين بار در ماده 71 منشور ملل متحد درمورد توافق هاى مشورتى با شوراى اقتصادى و اجتماعى به كار رفته ) در اجلاس "باس" (1950) براساس گزارش خانم باستيدباسدوان اصلاح و بازنگرى شد. با اين اوصاف، تمام مطالعات انجام شده در اين زمينه و حتى طرح نسبتاً جامع "اتحاديه انجمن هاى بين المللى (UAI) "نيز كه در سال 1959 به يونسكو ارايه شد، بى نتيجه ماند.

  با وجود اين اتحاديه مزبور بدون اينكه از رد درخواست خود از طرف يونسكو سرخورده و دلسرد شود، با دنبال كردن فعاليت هاى خود موفق به نگارش قسمتى از كنوانسيون مربوط به وضعيت حقوقى اتحاديه ها در سطح بين المللى شد (كه طبيعتاً سازمان هاى غيردولتى را نيز در بر مى گيرد) و قصد داشت تا آن را به تصويب دولت ها برساند. اين متن مشتمل بر يك مقدمه و 18 ماده مى باشد.در مقدمه، هدف نهايى اين كنوانسيون ايجاد اساسنامه اى بين المللى براى سازمان هاى ذينفع در راستاى تح) آرمان هاى جامعه جهانى به منظور تسهيل در بسط و گسترش چنين سازمان هايى اعلام شده است. ماده دو تعريفى از سازمان هاى بين المللى غيردولتى (براساس اهداف كنوانسيون ) ارايه مى دهد: "مجامعى با ماهيت خصوصى كه فرد يا گروهى از افراد مى توانند باتوجه به شرايط مقرر در اساسنامه در راستاى منافع بين المللى و بدون انگيزه سودجويانه، به آنها دسترسى داشته باشند." عبارت "عدم تعلق به گروه، طبقات، سازمان ها، انجمن ها، موسسات و غيره با قصد سودجويى" در تمام پيش نويس هايى كه تاكنون مطرح شده اند، به چش/ى خورد.

  به نظر من، معيار مناسب براى تمييز سازمان هاى غيردولتى از سازمان هاى بين دولتى، تركيب اعضاى تشكيل دهنده آنهاست،يعنى بايد ببينيم آيا اعضاى آن افراد يا گروهى از افراد هستند و يا برعكس حكومت هايى كه به نمايندگى از طرف دولت متبوعشان سازمانى را تشكيل داده اند. البته لازم به ذكر است كه افراد يا گروه هاى آنها بايد تبعه چندين كشور متفاوت باشند و فعاليت هاى آنها ازمرزهاى سرزمينى شان تجاوز كند. با اينكه طرح مزبور طرفين متعهد را به اعطاى شخصيت حقوقى (از نظر حقوق داخلى خود به سازمان هاى غيردولتى وابسته و به رسميت شناختن شخصيت حقوقى آنها در قلمرو ساير طرفين تعهد)، ملزم نموده، مساله برخوردارى از شخصيت حقوقى در عرصه بين المللى را بى جواب رها ساخته است.

  البته ماده هفت كنوانسيون مذكور در خصوص تاييد چنين شخصيتى، واكنشى منفى نشان نداده است. اين ماده پيش بينى مى كندكه يك سازمان غيردولتى مى تواند در صورت امتناع يكى از طرفين تعهد در به رسميت شناختن شخصيت حقوقى آن سازمان (به دليل مغايرت با نظم عمومى آن طرف ) به ديوان بين المللى دادگسترى مراجعه كند. همانطور كه مى دانيم تنها نهادهاى حقوق بين الملل مانند حكومت ها حق مراجعه به ديوان را دارند.

  صرفنظر از اين راه حل ارايه شده براى رفع مشكل شخصيت حقوقى سازمان هاى غيردولتى در عرصه بين المللى، بايد به اين نكته نيز توجه داشت كه اين سازمان ها وظايف خطيرى در قلمرو جامعه بين الملل ايفا مى كنند و در اين راستا از حقوق بين الملل، كه ساختار اوليه آنها را پى ريزى كرده، پيروى مى نمايد. به طور قطع، اولين و مهمترين وظيفه اين سازمان ها، عملكرد مشورتى آنها درقبال سازمان ملل است كه البته نه به طور انحصارى، اما به طور عمده از طريق شوراى اقتصادى و اجتماعى سازمان ملل صورت مى پذيرد. اهميت اين وظيفه ناشى از آن است كه اين سازمان ها مى توانند از صلاحيت ويژه خود براى بحث بر سر مسايل و امورى كه داخل در موضوعات مربوط به آنها مى شود، شركت كنند. ماده 71 منشور ملل متحد دقيقاً همين مساله را مو به مو گوشزد مى كند:

  "شوراى اقتصادى و اجتماعى مى تواند درخصوص مسايل مربوط به صلاحيتش با سازمان هاى غيردولتى مربوطه مشورت نمايد.تصميماتى كه بدين ترتيب اتخاذ مى شوند، مى توانند در قبال سازمان هاى بين الملل و عندالاقتضا در قبال سازمان هاى داخلى (بعد ازمشورت با عضو ذينفع سازمان ) اعمال شوند."

  چندين قطعنامه شورا به اين ماده جنبه اجرايى داده اند. جديدترين آنها قطعنامه "نحوه مشاوره با سازمان هاى غيردولتى" (ماده 6921/ XLIVمصوب 23 مه 1968) مى باشد و مويد اين مطلب است كه براى ايجاد مراودات مشورتى بايد قبل از هر چيز ببينيم كه آيا سازمان مشورت شونده به مسايل بين المللى، با ماهيت اقتصادى، اجتماعى، فرهنگى، آموزشى، بهداشتى، علمى، فنى و مواردى از اين قبيل و يا مسايل مربوط به حقوق بشر و آزادى هاى اساسى افراد رسيدگى مى كند يا خير. به علاوه، بايد ديد كه آيا سازمان مربوطه مطابق روحيات، اهداف و اصول سازمان ملل متحد آنطور كه در مد نظر مقدمه و ماده يك منشور است، رفتار مى نمايد ياخير. با بيان اين مطلب مى توان گفت كه شورا با توجه به آثار اعطاى اختيار مشورتى، سازمان هاى بين المللى غيردولتى را به سه دسته زير تقسيم مى كند:

  الف ) گروه اول شامل سازمان هايى هستند كه در اكثر فعاليت هاى شورا ذينفع شده اند و سهم قابل توجهى در تح) آرمان هاى سازمان ملل متحد دارند.

  ب ) اين گروه سازمان هايى را در بر مى گيرد كه داراى صلاحيت هاى خاصى در قبال برخى بخش هاى ويژه هستند .

  ج ) گروهى كه تحت يك فهرست الحاقى آورده شده اند و سازمان هايى را در بر مى گيرند كه در صورت لزوم بتوانند باتوجه به صلاحيت هاى خاصشان سهم موثرى در قبل شورا داشته باشند.

  براى برخوردارى از صلاحيت مشورتى، بايد توافق خاصى ميان سازمان غيردولتى ذينفع و شوراى اقتصادى و اجتماعى (به طرفيت سازمان ملل ) منعقد گردد. ماهيت اين توافق از برخى جهات مشابه توافقات ميان نهادهاى تخصصى سازمان ملل (كه البته سازمان هاى بين دولتى محسوب مى شوند) با سازمان ملل (كه همواره شوراى اقتصادى و اجتماعى معرف آن است ) مى باشد.نظريات سازمان هاى دارنده اختيارات مشورتى مى توانند (يا در برخى موارد "بايد") از طرف شوراى اقتصادى و اجتماعى مورد استماع قرار گيرند و يا حتى در دستور كار يكى از نشست هاى شورا درج شوند.

  يك سيستم مربوط به توافقات مشورتى نيز بين چند سازمان غيردولتى و شوراى اروپا و همچنين، ميان موسسات تخصصى همچون يونسكو ،(UNESCO) فائو ،(FAO) آنكتاد (UNCTAD) و آى - اِل - اُ (ILO) ايجاد شده است.

  اعزام ناظران سازمان هاى غيردولتى براى شركت در مجامع نهادهاى مختلف سازمان هاى بين دولتى (كه گاهى در توافقنامه هاى مشورتى نيز پيش بينى شده است ) نيز از اهميت ويژه اى برخوردار است، چرا كه اين امر امكان تبادل اطلاعات به صورت مداوم ومتقابل را فراهم مى كند و در صورتى كه به ناظران اجازه سخنرانى و اظهار نظر داده شود (كه البته اين امر اغلب اتفاق مى افتد)، به طور غيرمستقيم بر روند مقررات و تصميم گيرى ها تاثيرگذار هم خواهد بود. البته ناظران هيچ وقت حق راى ندارند، اما با اين حال هميشه اين امكان وجود دارد كه راى گيرى ها تحت تاثير استدلال ها و نظريات تمام كسانى كه در بحث ها شركت كرده اند، قرار گيرند.به علاوه، اغلب از سازمان هاى غيردولتى دعوت مى شود تا نمايندگان خود را به كنفرانس هاى ديپلماتيك اعزام نمايند. در واقع، درچنين كنفرانس هايى نمايندگان تام الاختيار كشورها به طرح و تصويب متون كنوانسيون هاى بين المللى مى پردازند. من تنها ازكنفرانس ژنو ياد مى كنم كه در طول آن مساله حقوق بين الملل بشر دوستانه در درگيرى هاى مسلحانه مورد بررسى قرار گرفتند.مباحث اين كنفرانس در سال 1977 منجربه تصويب دو پروتكل در 1949 در ژنو شد. يكى از اين دو پروتكل مربوط به حمايت ازقربانيان جنگ هاى مسلحانه بين المللى و ديگرى در باب حمايت از قربانيان جنگ هاى مسلحانه غير بين المللى به بحث مى پردازد.موسسه بين المللى حقوق بشر كه در سال 1970 در سان رمود ايتاليا تاسيس شد، اتحاديه شركت هاى ملى، صليب سرخ جهانى،هلال احمر و گروه كار (شامل 27 سازمان غيردولتى ) در اين كنفرانس شركت نمودند و سهم به سزايى در آن ايفا كردند.

  مثال ديگر در اين زمينه، قطعنامه شماره 204/35 مجمع سازمان ملل مصوب 16 دسامبر 1980 با موضوع "كنوانسيون ملل متحد در باب منابع جديد تجديد انرژى" است. در بند 18 اين قطعنامه "از دبير كل سازمان ملل درخواست مى كند تا (ب ) از نمايندگان سازمان هايى كه به طور دايمى از طرف مجمع عمومى تعيين شده اند، براى شركت در جلسات و همكارى در امور كنفرانس هاى بين المللى برگزار شده زير نظر مجمع، حضور بهم رسانند، (ز) از ساير سازمان هاى غيردولتى درخواست كند تا همكارى هاى مشابهى در مجامع داشته باشند و بازرسان خود را در جلسات حاضر كنند. "مثال ديگر از ميان ساير مواردى كه مى توان در اين زمينه ذكر كرد،ماده (س ) (3) 13 كنوانسيون در باب حفاظت از حيات وحش و مناطق طبيعى اروپا مصوب 19 سپتامبر 1979 (برن ) مى باشد. اين ماده ايجاد كميته اى دايمى را شامل موسسه اى تخصصى براى حفاظت و نگهدارى از گياهان و حيوانات وحشى باتوجه به معيارهاى بين المللى، (دولتى يا غيردولتى ) پيش بينى مى كند.

  سازمان هاى غيردولتى همواره در راستاى ارتقاى كيفيت و نحوه فعاليت هاى حكومت و سازمان هاى بين دولتى و در جهت ترغيب آنها به انعقاد توافقنامه ها و كنوانسيون هايى به منظور تصويب هر چه بيشتر مقررات حقوق بين الملل، گام برداشته اند.

  مثال ها در اين زمينه بسيارند، اما ما تنها به بخش حقوقى - قضايى آن اكتفا نموديم. شايان ذكر است كه بيشترين نقش را در اين خصوص موسسه حقوق بين الملل داشته است (البته اگر آن را به عنوان يك سازمان غيردولتى در نظر بگيريم ).

  قطعنامه هاى مصوب كنفرانس هاى ايلا ،(ILA) كه همان مجمع حقوق بين الملل است، نمونه هايى از اين مواردند. مخصوصاًقطعنامه مربوط به خسارات وارده به كشتى ها (مقررات يورك - آنورز) و همچنين، مقرراتى براى متحدالشكل ساختن قوانين چك وبرات درحقوق تجارت بين الملل.

  در آخر بايد يادآور شويم كه سازمان هاى غيردولتى همكارى هاى موثرى با سازمان هاى بين دولتى يا نهادهاى وابسته به اين سازمان ها و به ويژه، با سازمان ملل متحد داشته اند كه اين همكارى ها در جهت نيل به اهداف متعدد و مختلفى انجام گرفته اند. اغلب،مجمع عمومى سازمان ملل متحد قطعنامه اى "اختصاصى" صادر مى كند كه براساس آن از سازمان غيردولتى دعوت به همكارى هاى فنى يا مالى (به ويژه، براى كشورهاى در حال توسعه ) مى شود. به عنوان مثال، مى توان به قطعنامه شماره 529/35 مصوب 10نوامبر 1980 با عنوان "بيانيه دهه بين المللى آب آشاميدنى 1981-1990 اشاره نمود". بند چهار اين قطعنامه از "ساير سازمان هاى بين دولتى و غيردولتى ذينفع دعوت مى كند تا در نگهدارى منابع آبى كوشا باشند و تا حد امكان همكارى هاى فنى و مالى خود را درقبال كشورهاى در حال توسعه حفظ نمايند."

  مساله قابل توجه در اين ميان كمك ها و حمايت هاى سازمان هاى غيردولتى به ويژه، آن دسته سازمان هايى است كه در حوزه اتحاديه اروپا فعاليت دارند. اين سازمان ها به ويژه، در آفريقا فعال هستند و نه تنها در بخش هاى سنتى (كشاورزى، ماهيگيرى،صنعت و توليدات ) بلكه در زمينه ى مسايل مربوط به حفاظت ازمحيط زيست، شناخت فن آورى نو و حمايت از حقوق اقليت ها، كمك هاى شايان توجهى نموده اند.

  اميدواريم اين گزارش كوتاه بيانگر اهميت سازمان هاى غيردولتى (در قبال جامعه بين المللى و همچنين حقوق بين الملل ) باشد.البته قواعد بين المللى نحوه تشكيل، آزادى گردهمايى ها و چگونگى ارتباط اين سازمان ها را با سازمان هاى بين دولتى تعيين مى كنند.

  شايان ذكر است كه اهداف سازمان هاى غيردولتى در حقيقت دنبال كننده مقاصد سازمان هاى بين دولتى و حتى حكومت هااست. باتوجه به پيچيدگى هاى زندگى امروزى، اين سازمان ها همچون ابزار جهانى موثرى، ايفاى نقش نموده اند، چرا كه زندگى امروزه وجود تخصص هاى مختلف و جديد را ايجاب مى كند. حتى مى توان گفت كه از برخى جنبه ها، كار اين سازمان ها مشابه اعمال خالص حكومتى در بخش عمومى است.

  بدون شك، تاسيس و گسترش سازمان هاى غيردولتى كه روز به روز هم تعدادشان رو به افزايش است، بيانگر تاثير به سزاى آنهادر جامعه بين الملل عصر حاضر است.

  در پايان، مى توان نتيجه گيرى كرد كه سازمان هاى بين المللى غيردولتى (يا حداقل بيشتر آنها)، فعاليت هايى در جهت ارضاى منافع جامعه بين المللى انجام داده اند و در اين راستا، با ايجاد روحيه تفاهم و همكارى بين المللى (چه به طور مستقيم و ياغيرمستقيم ) در ميان مردم نقش مثبتى داشته اند.

 
  اثر: روبرتو سوچينى ليندكر / برگرفته از سايت اتاق بازرگاني